ماهنامه «نماینده»، انسیه ربیعی/ بنا به تعاریف بین‌المللی، منطقۀ آزاد محدودۀ حراست شده بندری و غیر بندری است که از شمول برخی از مقررات جاری کشور متبوع خارج بوده و با بهره‌گیری از مزایایی نظیر معافیت‌های مالیاتی در فرآیندهای صادرات و واردات با جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری به توسعه سرزمین اصلی کمک می‌کند.

اولین مناطق آزاد جهان در یونان و روم باستان شکل‌گرفته بود. بندر «چالیس و پیرائوس» در یونان محصور با دیوارهای دفاعی بود و بندر «دلاس» در روم با هدف افزایش حجم مبادلات تجاری با مصر، یونان، سوریه، شمال آفریقا و آسیا تأسیس شدند.

اما اولین منطقۀ صادرات در آسیا «کاندلا» نام داشت که در سال ۱۹۶۵ در هند تأسیس شد. اندکی بعد تایوان در سال ۱۹۶۶ به ایجاد منطقۀ پردازش «کائونسیونگ» و کرۀ جنوبی در سال ۱۹۷۰ به تأسیس منطقۀ پردازش صادرات «ماسان» مبادرت کردند. هر دو کشور کرۀ جنوبی و تایوان در اواخر دهۀ ۱۹۵۰ و دهۀ ۱۹۶۰ ایجاد صنایعی را که به توسعۀ صادرات محصولات آن‌ها منجر می‌شد را، قوت بخشیدند.

در دهۀ ۱۹۷۰ تغییرات شدید در خط‌مشی توسعه در بسیاری از کشورهای قارۀ آسیا صورت گرفت. بدین ترتیب که سیاست جایگزینی واردات را رها کرده و به سیاست توسعۀ صادرات روی آوردند.

*تاریخچۀ مناطق آزاد در ایران

در اسفندماه ۱۳۴۹، قانونی تحت عنوان «قانون معافیت از حقوق و عوارض گمرکی کالاهایی که به‌منظور استفاده، مصرف و فروش وارد بعضی از جزایر خلیج‌فارس می‌شوند» به تصویب رسید که به‌موجب آن به دولت اجازه داده شد در هریک از جزایر خلیج‌فارس که مقتضی بداند، تمام کالاهایی را که به‌منظور مصرف، استفاده و فروش در فروشگاه‌ها وارد جزیره مذکور می‌شوند، از پرداخت حقوق و عوارض گمرکی، سود بازرگانی، حق انحصار، عوارض مختلف و حق ثبت سفارش معاف نماید.

در سال ۱۳۵۹ به‌موجب مصوبۀ شورای انقلاب تمام امتیازات مزبور، در مورد کالاهای وارده به جزیرۀ کیش برقرار شد. بدین ترتیب جزیرۀ کیش از بخشی از امتیازات یک منطقۀ آزاد برخوردار شد.

در بهمن‌ماه سال ۱۳۶۸ هنگام تهیه و تصویب قانون برنامۀ اول توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، به‌موجب تبصرۀ ۱۹، به دولت اجازه داده شد که حداکثر در سه نقطه از نقاط مرزی کشور، مناطق آزاد تجاری- صنعتی تأسیس نماید.

در تاریخ هفتم بهمن‌ماه ۱۳۶۹ هیئت‌وزیران، جزیرۀ قشم و در هجدهم اردیبهشت‌ماه ۱۳۷۰ محدوده‌ای از خلیج چابهار (اراضی شرق اسکلۀ شهید کلانتری) را به‌عنوان منطقۀ آزاد تجاری اعلام کرد.

سازمان منطقۀ آزاد ارس به‌منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعۀ اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائۀ خدمات در تاریخ ۲/۶/۱۳۸۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در اواخر شهریورماه ۱۳۸۳ آغاز به‌کار نمود.

*درآمد مسموم مناطق آزاد

با توجه به آمار ارائه‌شده از مناطق آزاد کشور و اهداف ایجاد آن‌ها، این مناطق با مشکلات و چالش‌های بسیاری روبرو هستند که تاکنون به بسیاری از اهداف خود نرسیده‌اند. در بخش صادرات، مناطق آزاد کشور با مشکلاتی جدی مواجه هستند؛ به‌طوری‌که این مناطق به پایگاه‌هایی برای ورود کالا به کشور تبدیل شده‌اند.

دراین‌باره جواد معصومی گفت: «صادرات ما از مناطق آزاد اکنون کمتر از ۵ درصد کل صادرات کشور است و این نشان می‌دهد بقیۀ استان‌های کشور که مناطق آزاد نبودند در صادرات موفق‌تر بودند.»

مدیرعامل سابق منطقۀ آزاد اروند با بیان اینکه مناطق آزاد در جذب واردات با هم رقابت دارند، افزود: «قانون چگونگی ادارۀ مناطق آزاد، ما را به هدف مطلوب نمی‌رساند؛ زیرا مناطق آزاد را در عمل به بهشت فرار مالیاتی تبدیل شده است و این موضوع را از تعداد زیاد شرکت‌های ثبت شده در این مناطق می‌توان فهمید.»

وی گفت: «منابعی در حدود بیش از ۵ هزار میلیارد تومان را به چند منطقۀ آزاد در حال تخصیص هستیم تا به تولید و اشتغال کمک کنند، اما این مناطق عملکرد مطلوبی ندارند.»

معصومی افزود: «درآمدهای مناطق آزاد به‌نوعی مسموم است که ممکن است در کوتاه‌مدت جذاب باشند؛ اما در بلندمدت به ضرر مناطق است.»

با وجود مشکلات موجود تیرماه سال ۹۵ بود که نمایندگان مجلس شورای اسلامی پس از سخنان «اکبر ترکان»، دبیر شورای عالی مناطق آزاد با یک‌فوریت لایحۀ ایجاد ۷ منطقۀ آزاد تجاری صنعتی و ۱۲ منطقۀ ویژه اقتصادی موافقت کردند تا از ۲۵۶ نمایندۀ حاضر در جلسه ۱۳۰ رأی موافق، ۱۰۰ رأی مخالف و ۱۲ رأی ممتنع به یک‌فوریت لایحۀ مذکور داده شد.

* پیشینۀ لایحۀ ایجاد مناطق آزاد و ویژۀ اقتصادی جدید

این لایحه ابتدا از طرف هیئت دولت تصویب و دو فوریت آن به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد که با یک‌فوریت مورد تصویب قرار گرفت و درنهایت به کمیسیون اقتصادی ارجاع شد. گفتنی است که لایحۀ مذکور پیش‌ازاین دو بار در مجلس نهم مطرح و رد شده بود.

این لایحه در مجلس دهم سه بار در کمیسیون اقتصادی به‌عنوان کمیسیون اصلی و یک بار در کمیسیون صنایع و معادن به‌عنوان کمیسیون فرعی مطرح و موردبررسی قرار گرفت و درنهایت در کمیسیون اقتصادی تصویب شد. سرانجام کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با ۱۴ رأی موافق و ۵ رأی مخالف به تصویب کلیات این لایحه رأی داد تا پس‌ازآن در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به رأی گذاشته شود.

* انتقاد مخالفانِ تشکیل مناطق آزاد جدید

این لایحه از همان زمانی که مطرح شد تاکنون که حدود دو سال از آن می‌گذرد با اما و اگرهایی روبه‌رو بوده و مخالفان زیادی دارد. مخالفان طرح معتقدند تعدد و گسترش مناطق آزاد و ویژۀ اقتصادی در کشور به از بین رفتن تولید، افزایش پدیده قاچاق، کاهش نرخ اشتغال و تعطیلی بسیاری از واحدهای تولیدی می‌انجامد و اکنون مناطق آزاد به محلی برای انبار کالاهای خارجی تبدیل می‌شود. نگرانی از افزایش واردات یکی از دغدغه‌های مهم مخالفان بوده و واقعیت هم این است که در مناطق آزاد معمولاً تولیدات زیادی انجام نمی‌شود. علاوه بر واردات، فرارهای مالیاتی از دیگر انتقاداتی است که به مناطق آزاد وارد می‌کنند.

دراین‌باره آلبرت بغازیان معتقد است: «مناطق آزاد باید در جوار آب‌های آزاد یا یک منطقۀ مرزی باشد تا با کشورهای هم‌مرز مراودات تجاری، تولیدی و صنعتی داشته باشند درحالی‌که بررسی‌ها نشان می‌دهد بسیاری از مناطق آزاد کشور از این ویژگی‌ها برخوردار نیستند.»

به گفتۀ این کارشناس اقتصادی برخی مسئولان فکر می‌کنند دلیل عدم موفقیت مناطق آزاد به تعداد کم آن‌ها برمی‌گردد و به دنبال تشکیل مناطق جدید هستند؛ درحالی‌که این‌گونه نیست زیرا نه این مناطق نه تولیدی و صنعتی شده و نه سکوی صادرات شده‌اند بلکه اکثراً به گلوگاه‌های واردات تبدیل شده‌اند.

* تصویب کلیات جدید در مجلس دهم

باوجود مخالفت‌ها و البته موافقت‌ها، کلیات لایحۀ ایجاد ۸ منطقۀ آزاد و ۱۲ منطقۀ ویژۀ اقتصادی جدید در جلسۀ علنی ۷ شهریور ۹۷ مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید.

«علی ادیانی‌راد» در جریان رسیدگی به لایحۀ یک‌فوریتی ایجاد ۸ منطقۀ آزاد تجاری- صنعتی و ۱۲ منطقۀ ویژۀ اقتصادی و در مخالفت با کلیات آن، گفت: «تخصیص اکثراً خلاف قانون‌گذاری است.»

نمایندۀ مردم قائم‌شهر و سوادکوه در مجلس شورای اسلامی بر همین اساس تصریح کرد: «تاکنون ارزیابی از عملکرد مناطق ویژه نداشته‌ایم و ایجاد اشتغال را شاهد نبوده‌ایم، همچنین تاکنون با ایجاد مناطق ویژه عدالت را زیر سؤال برده‌ایم ازاین‌رو نباید مناطق ویژۀ جدید ایجاد شود.»

 درحالی‌که طرف مقابل یعنی موافقان نظری کاملاً متفاوت داشتند. «سیدکاظم دلخوش» به‌عنوان یکی از موافقان ایجاد مناطق آزاد با بیان اینکه این مناطق با سرزمین اصلی تفاوت‌هایی داشته و قانون خاص خود را دارد، گفت: «مناطق آزاد محدودتر شده و بخش خصوصی باید در این مناطق به‌درستی حضور یابد  و این مناطق صددرصد تراز صادراتی دارند.»

عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با بیان اینکه مناطق آزاد چون با هزینۀ بخش خصوصی ایجاد می‌شود به‌هیچ‌عنوان بار مالی ندارد، افزود: «مناطق آزاد که در کشور ایجاد شده سبب ایجاد امنیت در کشور هستند چراکه این مناطق در کنار مرزهایی که هیچ امنیتی در آن وجود نداشته ایجاد شده است.»

*ایجاد مناطق آزاد فایده‌ای برای اقتصاد ملی ندارد

تصویب این کلیات در شرایطی صورت گرفت که بر اساس آخرین گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، یکی از مشکلات اصلی ایجاد و اداره مناطق آزاد در ایران «ساختار درآمد و هزینه‌ای» این مناطق عنوان شد؛ زیرا سازمان منطقه برای ایجاد زیرساخت‌ها و تأمین هزینه‌ها متکی به درآمدهای خود سازمان است و با توجه به معافیت‌های مربوط به مناطق آزاد، درآمد قابل‌توجهی از محل تولید، صادرات و جذب سرمایه عاید منطقۀ آزاد نشده و تنها راه ایجاد درآمد برای تأمین زیرساخت و پرداخت حقوق و دستمزد و هزینه‌های اداری سازمان این منطقه، فروش زمین، عوارض کالاهای وارداتی مصرفی و پلاک‌گذاری خودروهای سواری است که زمینۀ انحراف مناطق از اهداف اصلی را ایجاد می‌کند. این مشکل در تمامی مناطق فعلی وجود دارد و برای مناطق آزاد پیشنهادی نیز راهکاری در مصوبۀ کمیسیون اقتصادی در خصوص تأمین درآمد این مناطق اندیشیده نشده است و ایجاد این مناطق عملاً فایده‌ای برای اقتصاد ملی در بلندمدت نخواهند داشت.

*اشکالات باقی‌مانده

در ۷ منطقۀ آزاد قبلی، ۱۵ آسیب اصلی وجود داشت که موجب شد تا این مناطق به اهداف اصلی خود نرسند. کمیسیون اقتصادی مجلس درصدد برآمد تا این آسیب‌ها در مناطق آزاد جدید وجود نداشته باشد اما بااین‌حال برخی از این آسیب‌ها در برخی از مناطق وجود دارد و متأسفانه باوجود باقی ماندن این اشکالات اما در کمیسیون اقتصادی به تصویب رسید و قرار است در صحن علنی نیز به رأی گذاشته شود.

بر این اساس، مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به آخرین اصلاحات در نقشه‌های ۸ منطقۀ آزاد پیشنهادی مجدداً به آسیب‌شناسی این مناطق پرداخته است و با ایجاد مناطق آزاد اردبیل، اینچه‌برون، بوشهر و مهران موافقت و با مناطق آزاد بانه-مریوان و سیستان مخالفت کرده است. همچنین برای مناطق آزاد جاسک و قصرشیرین هم به‌دلیل پابرجا ماندن برخی اشکالات قبلی، به‌صورت مشروط موافقت خود را اعلام کرده است.

افزایش مناطق آزاد که با روند کنونی به معنای افزایش شاهراه‌های قاچاق و واردات است، به‌نوعی اجحاف در حق تولیدکننده و کارگر ایرانی است. تأسف‌بارتر آنکه بسیاری از صنایع کشور ازجمله صنعت کفش و پوشاک در کنار برخی لوازم‌خانگی و...، تولیداتی قابل‌قبول و در برخی موارد این محصولات قدرت رقابت و حتی دست برتر را در بازار جهانی دارند، اما در برابر حجم عظیم واردات کالاهای مختلف هرروز ضعیف‌تر شده‌اند. بااین‌حال باید دید دولت و مجلس چه راهکاری برای خروج مناطق آزاد و ویژۀ اقتصادی از بحران و مشکلات اتخاذ خواهند کرد.